智库话题：山西是煤炭大省，生产原煤为中国的经济发展提供了重要能源保障。然而巨量的煤炭开采造成了大面枳的采空区和沉陷区，数千村庄房屋倒塌、饮水困难和耕地破坏。2004年至2010年，国家在山西启动了国有重点煤矿采煤沉陷区治理工作。2014年6月，山西省启动新一轮采煤沉陷区治理，力争到2020年完成65.5万居民搬迁，110多万居民所居危房得到维修加固。
农民搬迁是采煤沉陷区综合治理的重要工作，其中必然涉及到搬过后新村农民与土地关系的调整和重塑。村庄搬迁后，农民与原村土地的关系发生了哪些变化，出现了哪些矛盾，怎样重建人地关系从而保障农民利益，本期话题由山西大学 中国城乡发展研究院授权山西发展（网络）智库发布，旨在探讨如何重建人地关系，保障农民利益。
一、搬迁前后人地关系的变化与问题
(一)搬迁后农地收益降低
山西省采煤沉陷区多处传统农业区，搬迁前，农民依靠农地获得基本生活保障。农地利用方式主要有以下三种：一是种植粮食作物和各种蔬菜瓜果，靠耕地获取基本收入；二是退耕还林还草。众多村庄在搬迁前已实施退耕还林还草措施来恢复生态环境。林地仍归农民所有，农民享有国家退耕还林补助，标准为每亩八九十元；三是个体养殖。部分村民以养羊、养牛为生，以家庭为单位，养羊规模一般在七八头左右。养牛羊基本靠山地自然生长的草料，投入少、成本低，收入可以维持生活基本需要。
搬迁后，农民土地的承包经营权虚化，从土地获得的收益降低。一方面，农民有地难种，耕地变荒地。村庄搬迁后，旧村房屋全部拆除、种地无居所，农民经营土地半径变长，返村经营土地需要支出交通成本和时间成本。而且旧村沉陷区生态破坏严重，土地复垦工作仍未展开，土地产出低，收益少。所以，众多村民认为继续经营原村土地“并不值得”，原村耕地变为实质上的荒地；另一方面，土地流转少，土地再利用困难重重。村庄搬迁后，沉陷区大量土地闲置、抛荒，却很少有种植大户、合作社等承包、租赁土地进行规模经营。在“18亿亩耕地红线”的前提下，农民的承包地想要转变土地用途面临着土地制度障碍。土地闲置、难利用，无法带给农民任何收益与保障。
(二)搬迁后资源利益减少
采煤沉陷区村庄范围内蕴含丰富的煤炭资源，长期以来村民的生产生活与煤矿企业密切相关，与煤企之间形成一种复杂的伴生关系。首先，农民依托煤炭资源解决自身就业问题。除了部分村民在煤矿上班，为煤矿正式职工外，很多村民从事和煤炭相关的工作，如填埋煤矸石、运输煤炭、当煤矿临时工等；其次，农民以土地为威胁手段，通过上门讨说法、集体抗议、联合威胁等方式，向煤企或政府争取额外收入。在大同市左云县店湾村，由于煤矿对当地的生态环境破坏严重，耕地、房屋受损，村民无法生存，便联合起来集中于运输煤炭的交通要道，向过往车辆强制要钱，以此作为额外收入贴补家用；最后，村民依托煤矿提升福利。煤矿在采煤获取收益的同时，因破坏村庄土地，所以会解决村民的基本生活问题、提供部分公共服务，如免费为村民供水、供电、发放燃煤。村民除了领取分到的煤炭，同时可以在煤矿拾捡次等煤作为家用。所以，基于煤矿占地，村民从中获取多种直接利益，生活支出成本较低。
搬迁后，之前因煤矿占地获取的各种利益消失或减少，农民只能间接地获取利益。围绕煤炭的就业机会不复存在，村民就业从煤炭相关行业中逐渐剥离；农民与煤矿直接接触机会变小，对煤矿的威胁力减弱，通过冲突威胁的手段从煤矿直接获取利益与收入的几率降低；农民搬入新村后，煤矿对水、电等基础设施的提供责任变小，新村小区成责任主体。此外，农民因煤矿占地获取利益主要通过村委会来完成。村委会一方面就煤矿占地与生态环境影响情况与煤矿进行交涉，另一方面利用采煤占地补偿款以村庄公共支出的形式提高村民福利，如发放米面油等。村委会成为农民与煤企两者间的中介。基于目前基层民主制度不健全、信息不对称、监督机制发挥欠缺等，在村民、村委会、煤企三者的博弈中，农民更容易处于不利地位，资源利益难以保障。
(三)搬迁后乡土情感割裂
土地对农民来说不仅是生产资料，而且是附着在土地上的一系列情感网络。搬迁前村庄是相对封闭的熟人社会。村民之间知根知底，邻里间抬头不见低头见，交往频繁，关系亲厚。农民从频繁的交往。互动中获取理解、关心与温暖。同时，定期举行的庙会对农民来说是件大事。它不仅是农民进行商品交换的市场，更是一方土地传承下来文化习俗的表达场域。乡土的生活方式、邻里关系、民俗活动与农民的生活息息相关，承载着农民的生活文化与传统。
搬迁新村社区是开放型的半熟人社会，居住人群构成复杂，给农民一种陌生感。楼房式的居住减少了村民间的相处与交流，村民开始从事不同的职业、接触不一样的人群、接收不同的文化，从封闭到开放，甚至有些无所适从，总感觉自己是“外来人”。他们更怀念故土知根知底的邻里关系、慢节奏的生活方式和家的归属感。同时故土承载着他们的回忆、生活故事与情感寄托。每逢清明、父母忌日，搬迁新村农民都要回原村上坟，缅怀先辈、为死去的人尽孝心。对于七八十岁以上的老人，他们的一生都在故土度过，搬离故土对他们来说在情感上伤害更大。村民们依恋土地，但搬迁到新村、离别故土、旧村难回，距离割裂了村民的乡土情感。
二、关于重建搬迁后人地关系的建议
(一)加快土地利用，增加土地资产性收益
1.土地流转，规模经营。加快采煤沉陷区的土地流转，统一化、集约化经营土地，发展规模农业、现代农业。一方面要培育种植大户，或建立农业专业合作社，鼓励有技术、有资金、有能力的农业人才开发、利用沉陷区土地，给予土地、资金、技术等方面的政策支持；另一方面积极宣传、鼓励农民将土地经营权流转，使农民认识到土地流转的价值和可以带给自己的利益，提高农民的土地流转意愿。通过土地的转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，农民从中获取土地租金、土地股份分红等。
2.转变用途，引进企业。将土地恢复和产业发展相结合，积极引进企业，变土地为产业发展用地，实现土地的再利用。对沉陷区土地复垦后农用价值不大的，可以适当拓宽增减挂钩政策来实现土地用途转变。如大同市结合沉陷区的地形地貌、气候条件等因素引入光伏产业，将村庄搬迁后抛荒、闲置的土地充分利用起来，带动当地经济发展的同时，给予农民一定的占地补偿款。对农民来说，土地功能改变，土地不再是耕地保障，而是资产收益的来源。
(二)协调村企关系，保障农民资源利益
第一，重建农民与煤企对话协商机制，改变农民利益获取方式。政府要搭建农民和煤企协商的平台，使农民和煤企能够平等谈判，变农民暴力上访、冲突威胁为和谐对话；建立健全煤炭行业补偿标准，在不违反法律、公序良俗的基础上设定最低标准，使农民和煤企就补偿对话时有标准可依。
第二，鼓励煤企承担责任，保持农民原有利益水平。搬迁前煤企为农民免费供水、供电、供煤，搬迁后，煤企应该延续服务支出，可将原有实物补偿转化为货币补偿，为新村农民支付一定比例的水费。电费、物业费等，帮助搬入新村的农民减少一定程度的生活负担。此外，组织农民职业技术培训，提高农民的文化素质和技术技能，提升农民在搬迁新村区域的再就业能力。第三，发挥好村委会的中介作用，保护集体利益不受损。健全基层民主制度，加强煤炭补偿款项的财务公开，保证农民对集体财产的知情权和监督权；深入农民群众，聚合农民利益需求，代表农民利益与煤矿对话，同时做好煤矿企业的传达人，增强农民与煤企的沟通和理解。
(三)加强文化建设，传承乡土文化
采煤沉陷区治理过程中不仅要关注农民物质需求，更要关注农民情感需求。
一要重建原村记忆。建立旧村记忆展览室，陈列原村村容村貌。风土人情的相关照片、书籍、物品等。村民如有符合主题的相关物品，可申请在展览室陈列。展览室公开对外开放并建立管理制度；设立日期定期组织村民返村，如在清明节期间安排车辆，为返村祭祖的村民提供便利。
二要保护传统文化。通过组织开展农民书画展、农民歌手大赛和农民秧歌会演、民间技艺比拼等文化活动，加强宣传，鼓励农民积极参与，丰富农村文化生活的同时，保护民间传统技艺与习俗，避免优秀传统文化因搬迁而断层、消失。
报告执笔人：杨素珍
报告主持人：董江爱 教授
报告组织人：马 华 教授
