智库话题：

截至目前，山西全省共有各类省级以上开发区31家，其中：国家级经济技术开发区4家；省级经济技术开发区23家；国家级高新技术产业开发区2家；省级高新技术产业开发区1家；综合保税区1家。

尽管我省开发区建设取得了积极成效，对全省经济社会发展发挥了重要作用，但从总体上看，全省各类开发区块头不大、活力不强、引领不足，还处于较低发展层次，“小散低”的问题十分突出，远不足以成为转型综改、振兴崛起的战略支撑，加快开发区改革创新发展刻不容缓、势在必行。

智库专家：

山西省政协委员 高建生

智库建议：

一是，大胆开阔思路、解放思想，推动形成“开发区的事在开发区办”的管理理念和工作机制。即无论是行政职权还是人才政策，凡属开发区能够管理和实施的，尽量交由开发区去办。

二是，坚持把深化行政管理体制改革作为开发区改革创新的龙头。完善开发区属地市级政府部门与开发区对口管理工作的程序和机制，协调开发区的经济职能、积极探索开发区驻地区的管理模式。

三是，从战略上谋划行政区划调整，更好地发挥综改示范区的“示范”作用。向国务院申请，撤销晋中市，将目前综改示范区中相对集中的几个园区和榆次区整合为太榆新区。

四是，进一步创新人才管理和使用机制。在开发区内落实开发区管委会对中层及以下管理干部的任免、使用权，落实吸收、引进专业技术人员的各项待遇，使开发区能自主提拔任用中层干部和向社会招聘的专技人员、管理人员。

导致目前我省各类开发区“块头不大、活力不强、引领不足”问题的关键，一是体制机制，二是人才瓶颈，前者需要改革创新管理体制，后者需要优化政策环境。

针对这方面的问题，省十一次党代会以来，我省先后出台了《中共山西省委加快推进转型综改试验区建设的若干意见》、《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，省人大通过了《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》等规定，为从体制机制和政策环境上给开发区建设松绑除箍创造了条件，其在实践中的贯彻落实，对优化开发区的管理体制与人才环境势必会产生重大影响。

同时，省内外的实践表明，发挥开发区的主引擎作用，存在行政管理体制和人才两大瓶颈。从我省的情况看，伴随省委、省政府强力推进开发区建设的明确导向，发挥开发区主引擎作用的认知瓶颈和牵引瓶颈已经打破，开发区能否发挥主引擎作用的关键，要看推动开发区发展的内生动力是否充足。而开发区发展的内生动力，最根本的在于行政管理体制能否最大限度地调动起各方面的发展欲望和政策环境能否最大限度地激发各类人才的创造活力。

从这样的意义上说，在开发区发展的大环境、大背景已经形成的条件下，开发区自身的运作可能会面对这样一些需要破解的矛盾与问题。一是协调行政主体交叉、多种行政主体并存的问题。包括开发区管委会，开发区内行政区政府，示范区、开发区内部的管委会，以及部分政府派出机构等，极可能造成管理权限划分不明、各自功能重叠错位、在具体运作中难以协调等问题。二是理顺开发区职能定位模糊，功能效应难以发挥的问题。无论是综改示范区，还是其它开发区，其职能定位在本质上是功能区而非行政区。但在现有法律、政策对开发区管理体制缺乏有效制度支撑的条件下，经济职能与行政职能往往难以分解，功能区既要大力强化经济职能，又难于摆脱大量精力用于社会事业之上的窘境。三是行政区划阻隔，行政职能相互牵扯的问题。目前，开发区的法律地位事实上还需要进一步厘清，如何规范行政执法，创造公平竞争环境，以及实现事权财权匹配，建立统一的公共财政体系，都面临限度问题需要解决。四是放活人才激励机制，形成拔尖人才集聚效应的问题。包括吸引拔尖人才，界定开发区管理人员身份等问题，都是激活改革创新内驱动力需要解决的现实问题。

鉴于上述问题，发挥主引擎作用必须进一步优化开发区的管理体制与人才环境。

一、大胆开阔思路、解放思想，推动形成“开发区的事在开发区办”的管理理念和工作机制

面对以建立河北雄安新区为牵引的京津冀协同发展和国内“1+3+7”自贸区格局形成的重大历史性机遇，我省开发区建设要缩小与发达区域的发展差距，发挥在全省经济增长中的主引擎作用，必须打造“升级版”和高层次的开发区，没有思想理念上的突破与创新，就可能使已有的发展差距越来越大。当前，围绕开发区的管理体制与人才环境两大瓶颈，思想上必须确立“开发区的事在开发区办”的管理理念和工作机制，即无论是行政职权还是人才政策，凡属开发区能够管理和实施的，尽量交由开发区去办，按照这样的管理理念规划和设计开发区的发展，建立并完善相应的管理体制和工作机制，可以考虑由综改示范区在落实“开发区的事在开发区办”方面先行先试。

二、坚持把深化行政管理体制改革作为开发区改革创新的龙头

推进开发区行政管理体制改革，在贯彻落实省委、省政府一系列决策部署的基础上，可以考虑做好这样三方面的工作。一是做好省人大《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》的具体落实工作，用足用好“决定”赋予综改示范区行政管理权限。二是全省各开发区凡有条件的，应参照省人大“决定”，赋予开发区必要的行政职权。三是完善开发区属地市级政府部门与开发区对口管理工作的程序和机制，协调开发区的经济职能、“决定”中授权行使的行政职能与所在地政府社会事务及其他行政管理权限的相互关系，积极探索开发区驻地区的管理模式。

三、从战略上谋划行政区划调整，更好地发挥综改示范区的“示范”作用

根据省委、省政府的规划，我省已经确定力争到2020年，全省开发区创造的增加值占到全省地区生产总值的25%以上，在现有基础上翻一番；再经过5年，占到全省的50%以上，成为山西省经济的重要增长极和主引擎。实现这样的目标，突破行政区划的瓶颈刻不容缓。事实上，改革开放以来，山西多次进行行政区划调整，但真正围绕开发区进行的调整基本没有，这是我们与其它发达地区存在的一个较大差别。目前，山西包括4个国家级经济技术开发区、2个国家级高新技术产业开发区和1个综合保税区在内的31个省级以上开发区，没有一个构成单独的行政实体，这无疑成为影响开发区发展的重要原因。为此，可以大胆进行三方面的探索。一是在现行行政区划基础上，以目前综改示范区中相对集中的太原高新技术开发区、太原经济技术开发区、太原武宿综合保税区、晋中经济开发区、山西榆次工业园区、山西科技创新城、山西大学城等园区为主，试行准市级政府行政管理模式，行使包括市级政府社会事务在内的全部行政管理权限，既解决管理人员的身份问题，也能够彻底消除开发区管理的行政交叉地带，同时有利于对综改示范区工作的综合性考核。二是在进行上述试点的同时，围绕综改示范区进行行政区划调整的准备工作，向国务院申请，撤销晋中市，将目前综改示范区中相对集中的几个园区和榆次区整合为太榆新区，同时由省人大积极考虑出台《太榆新区条例》，从法律上赋予其市级政府应有的行政权限。三是对目前晋中行政区划范围内的其它县区进行调整，在将昔阳、寿阳、左权、和顺划归阳泉市，榆社划归长治市的基础上，考虑设立平遥市，辖介休、平遥、祁县、太谷、灵石五市县在内行政区划，建立全省独具特色的市级旅游特区。

四、进一步创新人才管理和使用机制

根据中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》和省委《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，着眼于全面落实用人主体“用什么人、什么时候用人”等方面的自主权，开发区应在深化人才发展体制机制改革方面有更为主动的举措，一是要制定两个上述“意见”的操作细则，用足用好现有政策，充分释放人才活力。当前，要首先在开发区内落实开发区管委会对中层及以下管理干部的任免、使用权，落实吸收、引进专业技术人员的各项待遇，使开发区能自主提拔任用中层干部和向社会招聘的专技人员、管理人员。二是探索解决两个“意见”实施过程中可能出现的现实问题。如按照人社部《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》中“事业单位专技人员离岗创新创业者，可在3年内保留人事关系，离岗创业期间保留基本待遇”的规定，在如何协调专技人员所在单位和创新部门的关系，如何运用挂职、参与项目合作、兼职等方式鼓励事业单位专业技术人员的创新创业，如何避免出现“吃空饷”问题或产生类似过去“停薪留职”导致的后遗症等方面，开发区应大胆探索，创造经验。三是强化以增加知识价值为导向的分配政策，探索高层次人才，特别是“高精尖缺”人才协议工资制、项目工资制和年薪制等灵活多样的薪酬分配方式。同时要强化开发区的人才表彰奖励机制，设立“开发区优秀人才突出贡献奖”，作为“山西省优秀人才突出贡献奖”和“山西省人才工作贡献奖”的后备人选，使优秀人才能够真正在开发区实现“名利双收”。