智库话题：山西省自2003年迈入老龄化社会后，老龄化进程不断加快的趋势非常明显。2003-2015年的12年间，老年人口绝对规模增加了96万左右。同时，山西省20世纪五六十年代出生的人口陆续进入老年，未来25年将是山西省老年人口增长最快的时期。庞大的老年人口规模和老龄化的加速发展趋势，将会给山西省的经济发展和社会建设带来巨大挑战，尤其对传统的家庭养老模式带来严重冲击，急需发展社会化养老服务应对难题。
民政部部长李立国在第十二届全国人民代表大会第一次会议上回答记者提问时指出，民政部等将落实“十二五”中国社会养老服务体系建设规划，加大投入，加大优惠政策落实力度，支持和鼓励社会力量参与社会养老事业，加快社会养老服务事业建设步伐。包括发展居家养老服务、社区照料服务和机构养老服务，在机构养老服务方面，已经达到了每千名老人有二十张床位的标准，2015年年末以前，要达到每千人三十张床位的水平。李立国进一步说明，社会养老服务体系建设政策优惠主要体现在三个方面：一是税收减免；二是在有条件的地方建立社会养老服务体系，对一次性投入与运营方面给予补助；三是对社会养老机构使用自主设施、公共设施上提供政策优惠。
如何实现老有所依，老有所养，让老人安心度过晚年；如何更好的发展养老事业，发展多元化养老主体，本期网络智库邀请山西财经大学 白凤峥教授、太原市惠民社区服务中心 张建新来浅谈人口老龄化背景下的养老服务。
社会化养老服务，是社会领域中的重大民生工程，社会化养老服务体系建设需要政府指导，社会化养老服务体系运行需要政府加强管理和监督，以确保能够为不同类别的老年人提供具有质量保障的基本养老服务
——山西财经大学 白凤峥教授
老年人口的养老服务，涉及到有没有资金（养老金）保障老年生活，还涉及到养老服务供给和养老服务需求是否匹配。对于养老资金问题，目前政府正通过不断完善社会养老保险制度逐步加以解决，故在此重点谈谈养老服务需求和供给两个方面的问题。
对老年人口而言，养老服务需求因群体不同，服务需求呈现差异。对于年龄在60-75岁左右，身体健康，生活能自理或基本自理的城市老年群体，养老需求体现在一些生活照料方面，如买菜、做饭、清洁卫生以及精神慰藉等；对于年龄多在75岁以上，体弱多病，生活基本不能自理以及失独空巢老年家庭等老年群体，养老需求体现在需要提供完全的生活照料和精神慰藉。
从城市养老服务供给看，随着工业化进程发展和劳动力流动加快，以家庭为单位的养老服务供给模式难以为继，需要发挥社会化养老服务的作用。
对大多数生活基本能够自理的老年人，居家养老（或社区养老）是理想的方式，居住在自己熟悉的家中，由社区或养老服务企业提供生活照料服务，诸如清洁卫生、饮食起居照顾、代为购物、心理支持、文体活动等；对生活不能自理的老年人，需要由机构提供养老服务，包括入住养老院和医养结合机构；对于失独的老年家庭，如果没有遗产继承问题，以房养老具有一定的现实意义。
随着50、60后逐步进入老年队伍，由于家庭结构日益小型化，家庭养老服务功能削弱，需要社会化养老服务扮演重要角色，发挥积极作用。
（一）社会化养老服务存在的问题
发展社会化养老服务，对老年群体而言，是重要的老年福利，近年来国家也出台一系列政策，鼓励发展社会化养老服务。但是，由于一些因素的制约，目前发展速度和发展水平不尽如人意。
对大多数老年人，居家（社区）养老服务是较为理想的养老服务方式。目前居家养老服务发展规模和发展水平，不能满足养老服务需求。主要制约因素是社区养老服务基础设施薄弱、资金短缺、组织松散。现有社区，无论是传统的大杂院社区、单位社区，还是新开发的商品社区，基本没有考虑用于养老服务的场地和设施，如日间照料中心、托老所、食堂、文体活动场所等均普遍缺乏；资金短缺也是制约社区养服务发展又一重要因素，现有各类社区基本没有养老服务的资金来源，也就难以有效开展社区养老服务；从人员配置看，社区居委会承担社区养老服务管理工作，近年来社区居委会充实了一些大学生，但人员配置总体偏少，文化程度不高，年龄偏大，服务能力有限。此外，一些社会化养老服务企业，也是居家养老服务重要的提供者。但这类企业由于规模小，利润微薄，发展滞后。
就机构养老而言，公立养老机构由于费用相对低，管理水平相对高，呈现“一床难求”的格局；私立养老机构发展良莠不齐，一部分经营管理不善，入住率低，难以正常运行，甚至破产。
就医养结合而言，虽然近年来政府大力倡导，但在实践中存在着如何结合，也就是结合路径问题，包括医养结合中医院的责任以及运行方式，入住人员付费问题，社会医疗保险资金能否用于医养结合的人员等，目前没有明确政策规定。
就以房养老而言，主要解决的是老年人养老资金的问题。以房养老通过向金融保险机构反向抵押房屋，获得养老资金贷款。由于我国传统文化的影响，遗产继承具有普遍性，有房屋的老年人，多数会选择将房屋留给子女。以房养老主要适合没有房屋遗产继承压力的家庭。同时，在实践中需要进一步规范抵押双方权利义务、遵章诚信、房屋资产抵押评估，金融保险机构收益及风险管理等系列问题。
（二）社会化养老服务发展思考
结合目前我国经济发展和养老服务的需求分析，居家养老（或社区养老）应该是主流。政府在新批准商品住宅区开发时，应强制要求为老年服务场所预留土地，建设相关的养老服务场所；鼓励开发商开发建设具有养老功能的老年社区（类似于美国的太阳城、日本“镶嵌式”养老住宅）。在一些社区已建成的养老服务设施，如日间照料中心、托老所等，政府对运营管理机构和企业，应在税收、用电用水用气价格等方面给予减免；对于现有的养老服务企业，鼓励跨区域发展连锁机构，提高这类企业的规模效益和经济效益。同时，号召有实力的企业和个人参与社区养老服务体系的建设，包括提供资金支持、设备设施支持，承担一些社会责任，政府每年终利用新闻媒体，对承担社会责任的企业和个人公布排序；号召青年人每年抽一定时间担任志愿者，到社区为老年人提供服务，特别鼓励中学、大学的学生利用假期，到社区为养老机构和老年人提供力所能及的服务，并逐步纳入学生品德考核、社会实践考核的范畴。
对养老机构的发展，要进行分类指导。实践中，不同收入水平的老年人，对养老机构服务有不同的需求。公立养老机构主要承担低收入且生活不能自理老年人的养老服务，发挥公益性作用；对有一定承受能力的老年人，主要依靠“民办公助”养老机构提供养老服务；对高收入老年人，养老服务需求要求也高，主要通过商业化的养老机构提供服务。地方政府在规划、审批、指导养老机构的发展时，要充分考虑不同人群的需求，使有限的养老服务资源发挥积极的作用。
对于医养结合，需要根据实际进行深入研究，出台相关的实施方案，解决“医养如何结合”的实际问题，重点是医院服务模式、医养费用分担机制、资金如何筹集等问题。
需要特别指出的是，无论采用什么样的社会化养老服务方式，都离不开政府的管理和指导。社会化养老服务，是社会领域中的重大民生工程，社会化养老服务体系建设需要政府指导，社会化养老服务体系运行需要政府加强管理和监督，以确保能够为不同类别的老年人提供具有质量保障的基本养老服务。
农村老年人的养老问题
相对于城市，农村老年人口的养老问题较为复杂，涉及到养老资金和养老服务两个领域。
目前，在绝大部分农村虽然已经建立新农保制度，但是农村老年人获得的养老金收入与其支出相比较，仍然比较少。对于有一定劳动能力的老年人而言，养老资金需求压力不很迫切。对失去劳动能力的老年人，现有的养老金不足以支撑其基本生活，主要依靠子女补贴。如果子女收入不高，或者不孝顺，这部分老年人的生活就非常困难。
从农村养老服务供给看，发展严重滞后。现有的敬老院（养老院），主要接纳五保户。同时，这些养老机构设施配置不高，服务水平低下，很难被老年人所接受。以村为单位的养老服务项目，在大多数农村普遍缺乏。因此，家庭养老依然是农村老年人的主要养老方式。
从短期看，农村养老问题的解决，更主要依赖于农村经济的发展。随着精准扶贫的实施，农村经济面临着快速发展的契机，将会吸引一部分中青年人回乡创业，发展经济。随着农村经济的发展，农民收入增加，将会带动社会化养老服务项目的发展。同时，中青年回乡创业发展，也能在一定程度发挥家庭养老的作用。
从长远看，农村老年人的养老问题，也是政府的重要民生，是缩小城乡公共服务差距的重要领域。随着经济发展，财政收入增加，政府应该将更多的投入用于农村养老服务体系建设。同时，应鼓励社会资本，在投资发展农村经济的同时，提供一些力所能及的养老服务社会责任。
建议政府将来能拿出一部分资金来补贴这些老年餐厅，扶持这些企业，通过市场的力量让这些老年餐厅能持续经营下去。这样就可以使养老服务业健康持续的发展
——太原市惠民社区服务中心 张建新
太原市惠民社区服务中心作为民办非企业机构重点为社区老人及居民提供服务。近几年，我们在太原开办了九家老年餐厅，它的模式是，由我们组织爱心企业经营，社区提供免费或者低价的场所来开办社区老年餐厅。以比较低廉的价格向社区老人提供可口美味的饭菜。老年餐厅的开设得到了社会上的认可，为社区的老年人提供了极大的便利，提升了老年人的生活品质。这一做法在全国还是比较先进的。
但是经过几年的经营，现在社区老年餐厅的经营遇到了困难。一是，由于受众群体单一，导致老年餐厅亏损严重，就导致很爱心企业办不下去。二是，由于老年餐厅位置比较闭塞，社区之外的老人不知道，社区的普通居民认为只是给老人就餐的，就餐人数就有局限性。三是，这些爱心企业得不到财政补贴。
现在有非常多的爱心企业想参与到这项事业当中来，如果政府将来能拿出一部分资金来补贴这些企业，扶持这些企业，通过市场的力量让这些老年餐厅能持续经营下去。这样就可以使养老服务业健康持续的发展。
下一步，我们想通过经营场地的改革来降低开办老年餐厅的成本，未来将引入集装箱式的房子，这样只要社区有一小块空地就可以，但是这还需要政府有关部门在土地使用上给予政策鼓励。
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自民政部2013年12月启动开展第一批公办养老机构改革试点工作以来，各地积极行动，共有1100多家公办养老机构实施了公建（办）民营，其中，29个省（区、市）选取了126家试点单位在民政部备案。两年多来，这些试点单位创新运行机制、增强服务功能、提高管理服务水平，着力解决机构职能定位不明确、发展活力不足等问题，积累了宝贵的经验。为进一步扩大试点工作成果，推动在更大范围内开展公办养老机构改革，按照发展改革委等24个部委《关于印发促进消费带动转型升级行动方案的通知》(发改综合〔2016〕832号)要求，民政部办公厅、发展改革委办公厅联合印发了《关于开展以公建民营为重点的第二批公办养老机构改革试点工作的通知》（民办发〔2016〕15号），决定以公建民营为重点，继续开展第二批公办养老机构改革试点工作。
《通知》提出，公建民营机构要以需求为导向，按照社会化、市场化方式运营，增强自身生存发展能力。一切从实际出发，立足本地区经济社会发展水平和公办养老机构发展现状，探索形式多样、特色鲜明的公建民营模式。坚持程序公开透明，强化实体公平公正，保障民间资本平等参与和维护各方合法权益。
《通知》强调，为积极探索行之有效的公办养老机构改革模式，推动形成平等参与、公平竞争、统一开放的养老服务市场，此次试点的主要任务包括扩大公建民营范围；丰富公建民营实施方式；发挥公建民营机构作用；提升公建民营规范化水平；加强公建民营机构监督管理；完善公建民营配套措施；稳步推进公办养老机构转企改制。
《通知》明确，试点单位要制定试点方案，内容包括：单位概况、工作开展情况、与试点任务相关的工作基础、有利条件和不利因素、试点目标、具体任务、保障措施、风险评估、时间安排等。各地要从试点单位中遴选两个以上试点单位（计划单列市单独申报一个）报民政部、发展改革委备案（不包括第一批报民政部备案的试点单位）。省级民政和发展改革部门应共同对拟备案的试点单位和试点方案进行审核，于2016年9月30日前联合上报。
《通知》要求，各省（区、市）要在试点基础上，逐步制定统一实施办法，明确资质条件，规范程序方法，加强指导监督，确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平不降低。要用好用足国家对养老机构建设和发展的各项优惠政策，为公建民营实施营造良好环境。
《通知》的出台，是以实际行动推动公办养老机构改革的又一次重要举措，有利于激发各类服务主体活力，进一步健全完善养老服务体系，不断提升老年人健康养老水平，确保老年人共享改革发展成果。
智库建议：
一是，探索多元化养老模式。随着社会经济发展和养老服务需求的扩大，更多家庭、社会需要的养老服务内容将被引入养老行业，养老模式逐步走向多元化。丰富家庭养老、家政养老、老年公寓、居家养老、社区养老、机构养老、寄家养老、会所养老等新型养老模式。涵盖不同年龄、阶层的老年人。
二是，提高养老护理员素质。拥有高端护理素质的护理人员严重缺乏，养老专业人才不能满足我国庞大的养老服务需求。目前，养老护理员大多是“40、50”人员，下岗职工或进城务工者，工资低、工作累、社会地位低，“虐老”现象时有发生。另一方面，提供养老义务服务的志愿者也非常匮乏。要全面推行养老护理员的职业培训，政府投入、企业参与使养老护理人员培训走向正轨，同时要发展养老服务志愿者。
三是，养老行业法律系统待完善。完善地方鼓励性政策的实施细则，如土地、税收、补贴等；其次是营利性养老机构开业许可制度进一步细化；探索关于老年人社会福利和保险制度，如"医养合一"、"倒按揭"和"以房养老"；制定关于专业人员、养老服务、养老建筑设计和养老机构管理方面的行业标准；关注可能对养老行业经营模式产生影响的规章制度，如与老年公寓会员卡、入住金、分时度假相关的规定。
