智库话题：采煤沉陷区村庄整治主要包含旧村搬迁、新村建设、农户安置三方面。旧村搬迁主要有村庄压覆资源换搬迁模式、政策性沉陷区治理搬迁模式、经济较好村庄自主搬迁模式；新村建设主要有新型社区建设模式、中心村镇建设模式、易地选址重建模式；农户安置主要有集中置模式、分散安置模式、货币补偿安置模式。每种模式各具有优点、难点，灵活运用不同模式组合，有助于加快沉陷区村庄整治进程。采煤沉陷区村庄整治不仅要因地制宜选择操作模式，还需要创新保障机制和可行对策，确保受灾群众“搬得出、留得下、过得好、能融入”。

山西省采煤沉陷灾害在全国最为严重，沉陷区面积大、受灾人口多、治理任务重。2004-2010年全国启动实施了国有重点煤矿采煤沉陷区治理，我省共治理了9个矿区(约1049 平方千米)，安置受灾居民18万余户、60余万人。2014年，我省开始了新一轮更大范围的采煤沉陷区治理工作，计划在几年内完成剩余2000多km 2的治理，妥善解决170余万受灾群众的生产生活问题。本期话题由山西大学 中国城乡发展研究院授权山西发展（网络）智库发布，旨在探讨如何选择适宜的操作模式，助推采煤沉陷区治理。

一、沉陷区村庄整治模式及特征

采煤沉陷区综合治理的核心目的是全面改善和提高受灾群众的居住条件和生活质量主要任务是将受灾村庄进行搬迁安置，集中建设一批功能齐全的宜居小区。可见，沉陷区村庄整治应包含旧村搬迁、新村建设、农户安置三方面。

(一)旧村搬迁模式

1.村庄压覆资源换搬迁模式。该模式是指村庄地下压覆有煤炭资源，煤炭开采将会对村庄居民的生产生活安全带来严重隐患，需对此类村庄进行搬迁。村庄搬迁一般由煤矿企业出资，尽量不增加农民负担；新村选址应不再压覆资源、不受沉陷影响、不进行二次搬迁，农民生活水平不应因搬迁而降低。该模式的难点在于如何协调企业、村集体、衣民之间的利益关系。

2.政策性沉陷区治理搬迁模式。该模式是指按照国家或省级政策，对采煤沉陷区范围内的村庄进行统一整治，改善农民生产条件和生活质量，消除农民生产生活安全隐患。村庄搬迁中不同主体出资比例、新房取得标准、旧宅处置要求等在政策中均有明确规定。该模式的难点在于突破制度性障碍和保障机制创新，如保障新村(社区)建设用地指标和搬迁农户的生计安全。

3.经济较好村庄自主搬迁模式。该模式是指村集体经济较强、村民较富裕的受灾村庄，由政府提供土地和办理相关手续，通过易地重建或购买商品住宅楼的方式进行自主搬迁。村庄搬迁成本主要由村集体和农民承担，易地重建时需要制定符合村庄实际的建设规划。该模式的难点在于如何有效协调和组织村民积极参与、如何有效对接政府部门并获得支持。因此，强有力的村集体至关重要。

(二)新村建设模式

1.新型社区建设模式。该模式将采煤沉陷区治理搬迁与工矿区城镇化相结合，科学引导沉陷区搬迁居民向县城周边集中，有效衔接县城基础设施，建设设施齐全、生活便利、环境优美的宜居新区。因此，该模式也可称之为城镇引领模式，沉陷区农民快速变为城镇型居民，同时远离农村的承包地。农民的生活方式和消费结构快速转变，但就业方式和家庭收入结构却没能随之转变。该模式的最大难点在于如何拓宽非农就业渠道、构建城乡一体化的社会保障机制，解决搬迁农户的生计安全问题。

2.中心村镇建设模式。该模式是指引导搬迁村庄向基础设施条件较好、集体经济较强的中心村集中，完善新村基础设施和公共服务设施配套，规划新村产业发展，建成土地集约利用、产业集聚发展、设施配套完善、人居环境优美的新村镇。该模式对现有村庄格局进行重构，也涉及到迁入地村庄的革新，资金需求量大而且新村建设占用迁入地村庄土地，如何协调搬迁村民和原村村民之间的利益关系，也是该模式需妥善解决的问题。

3.易地选址重建模式。该模式是指将村庄整体搬迁到自然环境优、区位条件好、发展空间大的地区，易地选址建设新村，改善农民的居住条件和生活质量。新村选址应选择地质条件安全稳定的区域，避免一次搬迁。该模式的难点在于新村用地的合法获取以及搬迁后原有土地利用不便的问题。

(三)农户安置模式

1.集中安置模式。该模式是指将沉陷区搬迁村庄的居民进行统安置、集中居住，具体可安置在新建社区或新建中心村，居民(或村民)之间仍是熟人社会。该模式的特点是比较完整的保留了原村集体组织和熟人关系网络，有利于组织村民开展集体活动而难点在于是如何满足农民住房的多样化需求；二是应充分考虑搬迁农民在环境适应、社会融入过程中出现的问题。

2.分散安置模式。该模式是指充分考虑搬迁村庄的农户分化情况，将部分农户安置在新建的城镇化社区中(这部分农户大多有相对稳定的非农就业、能够较好地适应城市生活方式、以年轻人居多)，将另一部分农户安置在中心村(这部分农户大多没有稳定的非农就业、较难承受城市化的生活消费、以中老年人居多)。该模式充分考虑了农民居住意愿，但割裂了原有村集体，同时增加了政府、村集体、农民等不同主体之间的协调难度；若子女和父母分开安置，不利于子女照顾老人，在中心村配套建设养老院成为必要。

3.货币补偿安置模式。该模式是指根据待搬迁农户的房屋总体情况，制定合理的拆迁补偿标准，由政府和煤矿企业出资对农户进行货币补偿，农户取得补偿后进行搬迁；农户可通过市场化手段购买商品房或其他村庄房屋(非沉陷区范围内)。该模式能够消化一部分市场上闲置的商品楼和村庄中的闲置房屋，减少搬迁安置工作量，有利于治理工作的快速推进。难点有二：一是如何制定合理的补偿标准；二是如何结合农村宅基地制度改革，创新搬迁农户购置其他村庄房屋的新机制，规避产权纠纷。

二、沉陷区村庄整治的保障措施

受灾村庄搬迁安置是采煤沉陷区综合治理的核心内容之一。然而，村庄搬迁安置是一项系统工程，不仅仅是把受灾群众迁出沉陷区、安置在新建社区，还需要统筹考虑旧村复垦、土地利用、生计安全、社会保障、文化生活等多个层面，亟需创新保障机制，让搬迁群众真正 “搬得动、迁得出、留得下、过得好”

(一)空间重构，确保搬迁农民 “留得下”

1.生活空间重构，建设宜居新区。由于农户家庭人口数、年龄结构、经济条件等存在较大差异，农民住房需求具有多样性。一是新社区和中心村建设应统筹考量，建设不同大小的户型，满足农户多层次需求。二是新房建成后需考虑房屋装潢问题，可统一标准装潢，也可以按照标准给予补贴。三是完善路水电气暖、活动室、图书室、小广场及健身器材等基础设施配套，切实改善农民的居住条件和生活质量，调动农民搬迁积极性。

2.生产空间重构，解决生计问题。家庭收入多元化才能有效保障农户生计安全，使搬迁农民能够 “留得下”。多方面拓宽农民就业和收入渠道：一是新区建设预留部分门面房、小市场、摊位点等场所，发展生活性服务业，解决部分农户家庭生计;二是加快旧村宅基地和工矿用地复垦，用活城乡建设用地增减挂钩制度，发展光伏、风能等新能源项目，增加农民资产性收入；三是推进旧村土地整治，宜农则农，通过土地流转、转包等形式，发展特色种植、规模养殖等现代特色农业，促进衣民增收；四是加大与煤矿企业协调力度，争取安排部分农民就业；五是分期分批对符合条件的农民进行实用技能培训，提升农民的就业竞争力。

3.生态空间重构，美化区域环境。一方面，新社区和中心村应注重绿化景观、休憩场所、公共空间的构建，力争建成宜居新区和美丽新村，营造优美舒适的人居环境。另一方面，与沉陷区环境整治、生态恢复相结合，加快推进旧村宅基地、工矿用地、沉陷地、尾矿复垦，宜林则林、宜草则草、林草结合，推进矿区生态重建。

(二)保障重塑，确保搬迁农民 “过得好”

重塑基本公共服务体系，使搬迁农民享有合理的教育、医疗、社保、养老等基本公共服务，切实提高农民生活质量。一是统筹推进搬迁农户户籍登记与变更，将其纳入新社区统一管理体系，实现孩子就近上学。二是科学规划、合理布局卫生院和诊疗所，保证农民就医方便快捷，满足老年人群对于医疗服务的需求，防止移民因医疗问题陷入困境。三是加快构建城乡一体化社会保障服务体系，逐步提高搬迁农户的最低生活保障和五保供养水平，创新贫困户生活救助机制。四是加快社区型养老机构和服务设施建设，建立健全养老服务体系，解决养老问题。五是由于搬迁造成农民土地无法正常使用，加大政企、村企协调力度，由企业出资按一定标准対农户生活进行补贴。

(三)组织重建，确保搬迁农民 “能融入”

村庄搬迁安置后，原村集体组织、社会关系网络可能发生较大变化，同时为适应新的生活环境、就业环境，需要对新村集体组织进行重建，便于组织协调对内对外的联系。一是重建新村两委，若新村集中安置在城市化社区，则应逐渐适应城市居委会管理方式，逐渐完成职能转变。二是重建新村经济合作组织，如社区市场合作社、农业合作社、交通运输队等，组织协调全村经济事务。三是重建新村便民服务组织，如社区环保队、公共事务志愿队等，提升便民惠民服务能力。四是重建新村文化娱乐组织，如文艺协会、民俗协会、老年协会等，丰富村民精神文化生活。多措并举、多管齐下，使搬迁农民能够尽快融入新的生活环境和氛围。

报告执笔人:乔陆印，任雪娇，马池春

报告主持人:董江爱 教授

报告组织人:马 华 教 授