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网络智库:破解采煤沉陷区政策性搬迁的困境
2016-06-20 06:35:48    来源:黄河新闻网

智库话题:山西省煤炭资源丰富、开采条件好,长期以来为国家工业化发展和经济快速增长提供了强有力的能源和资源支撑。然而,大规模的煤炭资源开采和输出为山西留下5000 平方千米的采空区、3000 平方千米的沉陷区,造成大量的房屋裂缝、农地塌陷以及生态环境退化,严重威胁区内约230万人的生产生活安全。近年来,我省加大了采煤沉陷区治理力度,制定了《采煤沉陷区治理规划(2014-2017年)》(以下简称《规划》),解决受损村庄的搬迁安置问题。

针对全省不同地市采煤沉陷区的差异性,这种政策性搬迁模式在实施过程中是否出现新问题,如何及时解决这些问题并保证治理工作顺利推进,本期话题由山西大学 中国城乡发展研究院授权山西发展(网络)智库发布,旨在探讨如何破解山西省采煤沉陷区政策性搬迁的困境。

一、实施政策性搬迁的难点

2015年3月省政府办公厅印发了《规划》,采煤沉陷区综合治理工作逐步朝着制度化工程序化、规范化的方向发展。然而,采煤沉陷区涉及范围广,不同地区村庄的受灾受损情况、经济发展水平、受灾群众特征等因素差异较大,导致政策性搬迁在实施过程中出现了一些问题。

(一)搬迁资金比例执行较难

政策性搬迁规定:采矿权主体灭失的,治理资金主要由政府承担;采矿权主体存在的,主要由企业和政府承担。在实际操作过程中,县级、企业和个人资金比例执行较为困难。

其一,县级政府压力较大。采煤沉陷区治理搬迁过程中县级政府压力较大,特别是在吕梁山区、太行山区一带的贫困县,主要靠煤炭资源的开采利用发展经济,在现如今煤炭市场不景气的情况下,这些地区的县级政府“囊中羞涩”,难以负担10%的治理资金。

其二,企业没有积极发挥治理的主体性作用。企业是以盈利为目的的经济组织,这一性质决定了企业会把获取利润放在第一位,而较少考虑由此引发的生态环境问题。特别是在煤炭市场低迷、企业效益下滑的情况下,“各人自扫门前雪”成为企业应对沉陷区治理工作的普遍态度。

其三,农户群体分化严重,困难户出资难。从农户的搬迁意愿来看,大多数农户希望搬迁,尤其是住宅损坏严重的农户搬迁意愿更加强烈。对于有稳定收入来源、生活水平较高的农户来说,他们可以“搬得出”,但是农户群体中也存在一些贫困户和孤寡老人,他们难以支付搬迁费用。

(二)新房户型和补偿方式相对单一

政策性搬迁规定,采用搬迁重建方式治理,按户均60平米进行补助,每平方米造价2014元,户均搬迁成本为12.08万元,超出60 平米部分由个人以成本价购买。调研发现,农户家庭人口数、经济条件、人口年龄结构等存在较大差异性,农户对新房户型和搬迁补偿需求呈现出多样性的特点。

第一,新房户型较少。从农户对新房户型的需求情况来看,经济条件较差、家中只有老俩口的农户倾向于选择60 平米以下面积的住房;有经济能力的农户及人口大户热衷于80平米以上的大户型。但是从已搬村庄的新房户型来看,多数为60-90平米左右,不能满足不同农户群体对房屋户型多样性的需求。

第二,补偿方式单一。不少农户考虑到搬迁成本,更愿意搬到邻村置地建房;“空心村”已迁至外地居住或已自行购房农户,更希望进行货币补偿;生活条件较好的农户,更愿意在市、县安家落户。但在政策性搬迁过程中多数地区仅限于房屋安置,缺乏灵活多样的补偿方式。

(三)搬迁农户生活成本增加,生计安全存在隐息

政策性搬迁模式只涉及让农户“搬出来”的问题,但是并没有考虑到农户“搬出来”后如何“过得好”的问题。

搬迁农户由于远离原村耕地,粮食、蔬菜等食品主要靠市场购买,饮食支出增加;还要负担水费、电费、暖气费、物业费等一系列生活费用,生活成本大大增加。同时缺乏相关就业指导,失业保险基本空白,养老保险仍处于低水平阶段,子女教育、农村医疗等缺乏相应保障,农户的社会保障依然没有纳入当地城镇社会保障体系中。

二、破解政策性搬迁实施难的几点建议

(一)加强引导与支持

一是加强对县级政府的财力支持。一方面要加强对贫困县的财政转移支付,以弥补这些地区的财力缺口,缓减县级政府现有的搬迁压力;另一方面,整合本地区的涉农资金,确保有限资金发挥最大效益。

二是政府加强与企业协调,引导部分企业以资源换搬迁。对于仍有可挖掘煤炭资源的村庄,按照“谁生产谁负责、谁开采谁治理、谁损坏谁搬迁”的原则,政府积极与企业沟通协调,把原本应补偿给村民的60%补贴给企业,鼓励部分企业通过购买压覆资源的方式继续以煤炭换搬迁,从而发挥企业在采煤沉陷区综合治理搬迁中的主体性作用,鼓励企业承担社会责任。

三是为困难户提供资金支持。设立专项资金向难以支付搬迁费用的农户提供贷款,允许农户分期偿还,或通过参加义务劳动的方式偿还贷款,以帮助这部分农户尽快搬出沉陷区。

(二)基于农户意愿,实现新房户型与搬迁模式多样化

一是提供多样化的户型选择。搬迁新区应该考虑多种户型的房屋建设,提供多样化的户型供农户根据家庭人口数进行选择。在新社区建房之前,首先由村委会向农户发放意愿卡,统计每户的户型需求,之后再根据统计数据划分具体户型范围,最后按照每种户型的需求量建房。

二是房屋安置与货币安置相结合。采煤沉陷区治理搬迁模式要把房屋安置和货币安置结合起来。对于已迁至外地居住或已自行购买商品房,且不再需要购置房屋的农户,要根据拆迁房屋的用途、结构、形式、建筑面积、装饰装修及建房时间等因素,由财政评审中心评审确定后,以货币的方式补偿给农户。

(三)以保收增收为核心,保障搬迁后农户的生活质量

要综合考虑农户搬迁后的生计问题,让农户在新建住宅区可以“住得下、稳得住、能发展”。一是引进企业,在旧村发展休闲、观光、生态农业,唤醒村庄原有土地资源,使土地资源成为农户可携带的货币,补贴日常生活开支;二是为农户提供多样化的就业指导,在新社区建设一批门面房、小市场、摊位点等经营性场所,用于发展生活型服务业,既方便社区居民生活,又可以增加部分搬迁农户的经营性收入;三是加快社区型养老机构和服务设施建设,建立健全养老服务体系;四是统筹推进搬迁农户户籍登记与变更,将其纳入新社区统一管理体系,实现子女就近上学;五是建立健全基础医疗服务体系,保证农户能够就近就医。

报告执笔人:王芳、乔陆印

报告主持人:董江爱 教 授

报告组织人:马  华 教 授

[编辑:杨江涛]

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