图为山西大同某地区由于过度采煤而造成的地表沉陷和房屋受损。

智库话题：山西是全国重要的煤炭生产基地。新中国成立以来，共累计生产原煤约145亿吨，净调出100亿吨以上，占全国省级煤炭净外调量的70%。在煤炭资源长期高强度大规模开发的同时，山西也付出非常沉重的代价，特别是因采煤沉陷造成的居民住宅受损严重，有的甚至危及群众的生命财产安全。据了解，山西因采煤造成的采空区面积5000余平方公里，其中沉陷区面积约3000平方公里，受灾人口230万。

采煤沉陷区搬迁治理工作事关我省煤炭综合改革与扶贫攻坚工作的成败，搬迁治理配套政策和设施的完善程度，不仅关系到搬迁村民能否安居乐业，更关乎社会的和谐稳定。调查显示，目前部分搬迁新区存在煤矿主导和政府主导的治理搬迁差距大、搬迁新区公共设施与村庄基本功能空白多、农民搬迁前后心理期望与现实生活落差大等问题。如何增加搬迁村民的幸福感，使其能安居乐业。本期话题由山西大学 中国城乡发展研究院授权山西发展（网络）智库发布，旨在探讨山西省采煤沉陷区搬迁治理的新思路，让沉陷区农民从“搬得出”迈向“住得下”。

一、搬迁新区生产生活配套设施建设现状与存在的问题

(一)煤矿主导和政府主导的治理搬迁差距大

煤矿迫于沉陷区村民上访堵路的压力，或基于资源换搬迁政策的推动，通过拆旧换新、面积折价多退少补整体打包搬迁，依托煤企现有公共设施较好解决的了新区选址和配套实施问题，村民较为满意，也愿意搬迁，但在物业费、暖气费、水费、电费收费上区别对待，同等面积下搬迁村民付费高于矿工家庭。2014年5月《山西省采煤沉陷区治理工作指导意见》发布以来，政府主导的沉陷区移民搬迁工作推进较为缓慢，新建沉陷区搬迁小区选址偏僻，整体缺乏基础配套设施。村民不愿搬迁转而要求政府和煤矿提供资金补偿。

(二)搬迁新区公共设施与村庄基本功能空白多

煤矿主导的沉陷区治理实行折旧换新的搬迁政策，煤矿在拆除旧村的村委会、村小学和日间照料中心等集体公共设施后，村集体可在新建小区获得同等面积的商品房或补偿款，并以此实现村庄内部公共设施与功能的重建；但《山西省采煤沉陷区治理工作指导意见》搬迁内容仅局限于以户为单位的60平米补贴，没有考虑村级组织公共配套设施硬件建设，由此将导致沉陷区搬迁新村缺乏村支两委办公场所，缺乏文化活动、日间照料等公共设施场地。此外跨乡镇搬迁的新区居民来源复杂，同一小区归属不同的乡村管辖、实行不同的补偿标准，村民办理子女入学、医疗报销、低保补助等事务时需要回到原乡镇办理，呈现“一区多制”的混乱局面。

(三)农民搬迁前后心理期望与现实生活落差大

农民搬迁前可以依靠煤矿免费用水、用电、用煤，可以依靠自家的耕地种植蔬菜等，搬迁后由于煤矿减少向村庄的利益输送，农民不仅要缴纳税费、电费、暖气费，还要增加物业费，部分搬迁户拖欠甚至拒交暖气费、物业费。调查发现：基层干部、普通群众、煤企领导、开发商一直认力，搬迁后农民生活水平有所下降，搬迁户拖欠物业费，暖气费的现象非常严重，强烈要求降低或者减免物业费、暖气费。

二、出现以上问题的原因探析

(一)沉陷区综合治理政策不完善

沉陷区治理搬迁是一项系统工程，但当前我省的搬迁政策与方案设计不太严密、漏洞较多、可操作性较差，导致地方政府常常陷入无所适从的困境。政策只规定每户补贴住房60平米，每平米补贴2014元，既未安排部署配套建设资金的筹集，又未明确配套建设责任划分，导致各治理主体规避和推卸配套建设责任；政策规定沉陷区治理补贴只限于过往造成的沉陷区问题，对今后造成的沉陷区“谁破坏、谁治理“，但并未提及过去由煤矿全部承担的沉陷区搬迁费用如何补偿、治理如何对接？由此造成了过去响应政府号召，积极治理搬迁的煤矿企业“吃亏”，而对政府号召消极应对而拖延甚至拒不履职的煤企却“占了便宜”，造成不同煤矿相互扯皮和推诿推责的结果。

(二)沉陷区搬迁新址“难选更难批”

《山西省采煤沉陷区治理工作指导意见》和《山西启动采煤沉陷区治理2015行动方案》对沉陷区搬迁新区建设有明确的规定，新区选址必须规避采空区、采煤区、基本农田等，涉及国土、农业、林业等多个部门，造成新区选址难、用地手续审批难，在自上而下的搬迁责任考核压力下，基层政府只能在相对集中连片且具备地质建设条件的平地“见缝插针”，工作过粗过急，没有对新区配套设施作系统考虑，无法对接城乡公共供水、供电、供暖等公共服务系统；在对接相应矿区的公共服务设施中，搬迁户被区别对待且被要求支付更高费用，导致新老住户关系紧张和搬迁户拒绝入住新区的结果。

(三)搬迁户生活成本“收支倒挂”

沉陷区农民在搬迁之前，享受煤矿提供的免费供水、补贴电费、生活用煤等福利，并以占地费、过路费、污染费等名义向村集体给付较大数额的现金，村集体将部分资金平均分配给村民，部分资金用于扶危济困、补贴合作医疗款、补贴养老保险。同时，还可以通过种植粮食和蔬菜瓜果满足家庭食用。收入整体相对稳定，除子女教育外，家庭支出较小。但在搬迁以后，煤矿逐渐减少甚至取消对村庄的利益输送，农民的直接或间接收入减少，原来无需支付的水费、电费、暖气费、物业费都成为刚性支出，生活成本大幅提高。沉陷区农民在搬离沉陷区后，以往半工半耕的生计模式无法继续，不仅无工可做，而且承包地也无法经营。

图为山西采煤沉陷区移民搬迁后的新农村

三、改善搬迁新区生产生活配套设施的对策建议

(一)确权定责：明确配套设施建设责任主体与职责

在沉陷区搬迁新址审批中，为了对接公共基础设施而必须占用基本农田的，可视具体情况拓宽增减挂钩政策适用范围，特别是较为分散且面积不大的“孤立”基本农田。而对于必须追加新的投入进行基础设施建设的搬迁项目，必须明确配套建设的资金来源，是包含于每平米2014元补贴内部？还是另外由政府、煤矿和搬迁分别承担？还是由开发商先行进行配套建设，再以物业费的形式逐渐补收。对于搬迁新区利用煤矿提供的有偿公共服务设施，适用居民必须同等对待，制定相同的收费标准、享受同等的服务内容。煤矿必须补贴搬迁户超额支付的价款，避免因变相岐视而造成的村企敌对情绪。

(二)以煤补民：探索村企利益共享的新形式。

沉陷区搬迁村庄一般都与当地煤矿有较强的利益关联，煤企为旧村的住户免费供水、供电和供应取暖煤；村民搬到新区后，煤矿因旧村房屋拆迁而停止向村庄供水、电和煤，这部分生活成本也由此转嫁到农户身上，加重搬迁农民负担，使搬迁农民生活水平倒退并形成巨大心理落差，影响社会和谐稳定及搬迁的顺利实施。沉陷区农民搬迁后，煤矿应该延续和转化对沉陷区村民的生活成本补贴，但可在原有支付标准上按一定比例降低。具体办法煤矿根据各搬迁户上一年度水电费、暖气费、物业费的平均支出额度，给予50%的补贴，补贴以季度为单位分四次交付相应物业公司，通过集中支付方式整体降低搬迁户的水电暖和物业支出，减少搬迁村民新区生活成本的刚性支付压力。同时，煤矿停止向旧村供水、供电、供煤。

(三)分类施策：提高低保覆盖比例或“交换”土地

沉陷区村民搬迁后，不同的搬迁新址必须考虑交通、就业等因素，特别是跨村跨乡搬迁户的耕地保障问题。对于在城市建成区内或离城区近且有足够就业机会的搬迁新区，重点关注丧失劳动能力且无收入来源的弱势群体，通过定向提高低保覆盖比例和社会救助水平解决他们的基本生活和社会保障问题；而对于距离市区较远且跨乡跨村的搬过户，他们因远离城市而丧失居家就业的机会，政府可以通过征收新区附近耕地为国有储备土地，搬迁农户用原村土地使用权换取新区部分耕地的长期使用权，以此为搬迁村民提供小块耕地，以缓解搬迁户的生活压力和就业压力。同时，政府要加快推进土地整治和修复，实现土地复垦和整合经营。

(四)拆旧朴新：弥补村集体内部公共设施与公共服务

沉陷区治理以户为单位进行搬迁补贴，但对于搬迁后村两委办公场所、日间照料、文化活动等公共设施如何重建，却没有考虑。村庄组织功能的实现必须依托配套硬件设施，在拆除沉陷区旧村的公共设施时，必须要求在搬迁新址提供至少相同面积的硬件设施，让搬迁村民享受的村内公共服务数量不减少、质量不降低。而对于不适合在新址建立学校的搬迁点，必须以新区居住点作为子女上学的户口依据，保障子女的受教育权。医疗、养老等社会保险服务在新旧两区如果标准不二致，应该坚持就高不就低、就近不就远的原则，不足部分由政府财政补贴，多管齐下切实维护沉陷区农民的权益。

报告执笔人：刘铁军

报告主持人：董江爱 教授

报告组织人：马 华 教授