智库话题：“低保”即最低生活保障。凡是中国公民，只要其家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。其中农村居民最低生活保障即为“农村低保”，城市居民最低生活保障简称“城市低保”。
据民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》显示，截至2014年底，全国共有城市低保对象1026.1万户、1877.0万人；农村低保对象2943.6万户、5207.2万人。
《公报》显示，截至2014年底，全年各级财政共支出城市低保资金721.7亿元，其中中央财政补助资金518.88亿元，占总支出的71.9%；全年各级财政共支出农村低保资金870.3亿元，其中中央补助资金582.6亿元，占总支出的66.9%。2014年，全国城市低保月人均补助水平286元，比上年增长8.3%；全国农村低保月人均补助水平129元，比上年增长11.4%。
低保工作事关困难群众衣食冷暖，事关社会和谐稳定和公平正义，是贯彻落实科学发展观的重要举措，是维护困难群众基本生活权益的基础性制度安排。本期智库话题，我们就邀请了相关专家就低保相关问题进行了畅谈。
目前低保工作中依然存在的一些问题：
2012年，民政部制定了《最低生活保障审核审批办法(试行)》，根据规定，困难群众申请低保的流程大致可概括为群众申请－审查受理－家庭调查－民主评议－审核审批－资金发放－动态管理。然而，在这个流程中，常常会出现不严格按照制度执行的情况，有的只是走走过场，甚至出现篡改、歪曲的现象，滋生腐败。
不予受理，申请无门。一些官员为了保证与自己“关系好”的人拿到低保名额，在第一关就“关”住了一些困难群众。“低保户人选往往在村委会开会讨论前就已确定。”海南临高县一位村民说，其他贫困户即使申请也不会有回音。
缺乏调查，公示不明。部分官员用各种手段不公开信息，把“背景”藏着掖着。湖南耒阳长坪乡谭南村原村支书黄国华等人竟篡改民主评议会议记录来决定低保指标的归属；还有一些地区的民主评议会长久以来没有村民代表参加。
你来我批，蒙混过关。一些上级审批部门光履行“从纸到纸”的使命，不深究申请材料的真实性，使得“审批”成了机械运动。2012年12月至2013年12月期间，浙江温岭一社会救助员利用职务之便，采用冒签他人名字的方式，26次冒领19名补助对象的补助款11万余元，并作为个人使用。而这场骗局，上级部门本只要根据规定履行好审核义务即可戳穿。
一保“终”生，较少复查。根据规定，当家庭人口、收入和财产状况变化时，低保家庭应报告，上级部门应复核。然而，一些地方并不重视或是刻意无视这种动态管理，频现“死人吃低保”事件。2011年，江西省湖口县被曝出某村民过世后仍旧“领”了2年的低保金，而其子是当地民政部门干部。
合理设计低保制度整体架构，统筹考虑城乡低保制度有序衔接，构建综合性社会救助制度体系，科学确定救助标准，核查、监督与违规惩罚机制并重，建立完善“一门受理、协同办理”机制，创新低保与就业救助、能力提升的协同推进机制，建立专门、专业化基层低保工作队伍，适时出台全国性的《社会救助法》，促进社会救助事业全面稳健发展。
——山西省社会科学院社会学所副所长 研究员 丁润萍
鉴于一直以来低保领域存在着的城乡区域制度分割、低保边缘户的救助缺少一揽子制度安排、保障标准偏低以及“关系保”、“人情保”、“错保”、“漏保”、“福利依赖”、“退保难”等制度层面上的结构性矛盾问题与缺陷，特从低保制度设计、资金保障落实、低保工作效率提升等方面提出相应政策建议，以促进社会公正、实现“低保”切实“保低”的救助目标。
一、八个方面，合理设计低保制度整体架构
1、统筹考虑城乡低保制度有序衔接问题
对于在城镇工作、居住一定时限的流动人口要纳入当地城市低保救助范围；普遍建立农村最低生活保障制度，扩大覆盖面。
2、构建政府与社会组织协作运转的综合性社会救助制度体系
为避免社会歧视和社会排斥，根本解决深度贫困问题，要建立以低保、特困人员供养、受灾人员救助、临时救助等基本生活救助为基础，以医疗、教育、住房、就业等专项制度为支撑，以精神救助、特色救助为补充，相互衔接、功能协调发挥的社会救助制度体系。基本形成低保家庭享有生活救助、临时救助和专项救助，低收入困难家庭享有临时救助和专项救助的梯度救助体系。要整合政府社会救助力量，积极鼓励支持社会组织协作参与，从而形成政府、社会、家庭之间责任明确、协调配合、共同参与的社会救助新格局，有效提升社会救助质量与水平。
3、救助标准的科学确定
要改变“地方属地管理”的做法，由民政部以人均国内生产总值、城镇居民人均可支配收入和支出、农民人均纯收入和支出、人均地方财政收入和支出等指标作为综合性基础指数，将全国的市、县分成若干档次，用抽样调查的方法确定各档次中市、县的最低生活保障金的标准，作为一个指导性标准。它可以是绝对标准，也可以是相对标准（相当于当地社会平均收入的30%～40%），同时，要随物价指数和人均收入指数每隔一定年限给予调整。
4、核查、监督与违规惩罚机制并重，构建精准化、信息化低保动态管理体系
要建立完善的居民家庭经济状况核对机制。即，将城乡家庭信息的核对覆盖到银行、证券、保险等所有涉及居民家庭经济信息的部门和机构。对所有低保对象进行复核排查，实行动态管理，“有助必核”，确保“应保尽保”，“应退尽退”；要建立区、街、居三级监督网络，接受社会监督；对各种违规者视情节轻重予以罚款、不良诚信记录者、追究刑事责任等处罚。
5、建立完善“一门受理、协同办理”机制
6、创新低保与就业救助、能力提升的协同推进机制
7、建立专门、专业化基层低保工作队伍
8、适时出台全国性的《社会救助法》
明确政府、社会组织等法律地位与作用；明确各级政府责任和分担比例，明确保证低保资金的落实；建立诚信档案，明确对违规者的惩处，等等。
二、切实保障低保资金落实到位、有效发放
低保制度的有效运行，资金的保障最为关键。从全国看，1999年前，低保资金全部由地方财政负担，中央财政基本不出资。1999年后，中央财政开始注资。拿山西来说，中央与山西出资比例约为7:3。可以说，如果没有中央财政的鼎力支持，山西城市低保制度的正常运转是不可想象的。问题在于，在城市，一般是市、区财政各负担50%，在县镇，低保资金基本上是自筹。
山西属于经济欠发达省份，尤其近年来经济出现断崖式下滑，可支配财力十分有限。同时，山西近90%即109个县属于经济落后的革命老区，国定贫困县有35个，省定贫困县有17个，插花贫困县有5个，晋西北和太行山等革命老区中的59个县属于全国集中连片的贫困地区。如果提高城市低保标准、扩大农村低保覆盖面，这些县（市、区）财政很难落实到位。而目前低保金的财政负担尚不具有稳定性，建议将低保金纳入中央和地方各级财政的预、决算中，并明确各级财政实际负担比例，对于山西这样特别困难的地方，应按西部地区对待，中央财政负担比例给予最大限度的政策倾斜。
此外，按照国际惯例，建议将个人所得税作为低保制度的专项财源。
基层低保工作存在人手不足、工作量大、待遇较低问题。低保员承担责任较大，做的越多，错的越多，容易被束缚住手脚。政策规定应保尽保存，但部分低保承办工作人员担心出问题要承担责任，导致过去有可能享受政策的居民无法享受低保。
——太原市某社区低保工作人员
目前省城太原市低保工作由于管理严格，执行力度较大，人情保、关系保已经基本杜绝了。但在其他一些地市低保工作依然存在一些问题。2014年，大同市就有48名党员干部因低保工作不作为乱作为被查处。
与几年前相比，低保调查、审批工作越来越严格，享受低保的居民人数也大幅减少。例如，太原市小店区某乡镇，2012年农村低保近2000户，之后由严格把关，数量大批减少，目前仅有200户左右。2010年，太原市某社区城镇低保达170户，目前仅有13户。
分析其原因：
1、由于信息联网，居民拥有的房产、车辆信息公开化，对于低保户家族收入情况认定更加清晰明确。名下拥有两套以上房产及车辆的人群不能享受低保。该政策也是在不断调整的，过去对低保户使用手机、饲养宠物的限制也取消了。
2、政策完善，管理严格。居民享受低保均需经过个人申请、低保员入户调查、邻里走访，再通过由党员代表、居民代表、邻里、相关工作人员组成的听证会听证，最后由低保中心审批方可。
基层低保工作中存在的一些问题：
1、低保工作者人手不足、工作量大、待遇较低。如太原市某街道办社会事务办仅有两名工作人员，要同时负责包括低保、民政、残联、医保、养老、社区等在内的多项工作，难免顾此失彼。一名太原市普通低保员月收入仅为1380元，再加400元生活补贴。
2、政策方面，实践中没有大问题。但低保员承担责任较大，做的越多，错的越多，容易被束缚住手脚。
3、矫枉过正。政策规定应保尽保，但部分低保承办工作人员担心出问题要承担责任，导致一些可以享受政策的居民无法享受低保。例如申请人人户分离的，按属地管理政策可以享受低保的，但被要求回户籍所在地申请，增加了难度，导致部分申请人可能无法享受低保。
智库建议：伴随着由传统社会向现代社会的演变转型，被称为贫困者“最后安全网”的最低生活保障制度（简称低保）已逐步成为我国社会救助制度中必不可少的核心制度。低保工作对消除经济生活贫困、维护政治稳定、实现共享和谐的作用日益显著。但现行的低保政策制度依然存在着不够完备、操作性不强问题，同时，在执行层面上，也存在着好经被歪嘴和尚念歪了的现象。对此，智库建议：
1、进一步科学规范各项政策、制度、标准，完善保障体系，强化低保工作队伍。
2、资金是低保工作的关键所在，中央、地方需要共同努力，确保低保资金落实到位、有效发放。
3、明确低保政策实施细则，降低低保工作人员的职业风险。同时，对低保工作者改善待遇、减轻负担、使其能够放开手脚，大胆工作。
4、健全相关法制建设，用党纪国法保障“低保”真正“保低”
